从费孝通到温铁军的诸多学者，一直以来比较流行的说法是中国传统社会是由宗族和乡绅自治的，所谓国权不下县，县下皆自治，自治靠伦理，伦理靠乡绅。但这种图景，一方面只是明清时期的部分区域，另一方面是比较晚近，而早期郡县制时代的情况完全不同：典型的秦汉社会是皇权下县的，一竿子捅到每家每户门口进行“数目字管理”。

《汉书·百官公卿表》记载，这种秦汉体制的国家基层有众多的吏员，百石俸禄以下的有斗食、佐史之类的少吏。十里一亭，有亭长和亭卒，县以下有乡，有乡啬夫、乡佐、有秩、游徼、里正、三老等诸多乡吏。《汉书·食货志》记载，这种体制下，五家被按照军事体制编制为伍邻，五个邻构成一个里，里作为定居点，修建有围墙和大门，每天早上里长坐在大门右边，伍长坐在大门左边监督农民出门劳作，晚上必须背负砍的柴火才允许进来。出土汉初法律竹简《二年律令·户律》也规定，“居处相察，出入相司”，让农民集体劳作，互相监督，小吏“田典”负责掌管里门的钥匙，“以时开，伏闭门，止行及作田者”。基层组织非常类似军营，而不是我们熟悉的“乡绅自治”画面。

这一体制下的管制事无巨细，吏员众多，里耶秦简《迁陵吏志》中，这个只有三个乡的边远小县，居然有吏员“百三人”“令史廿八人”“官啬夫十人”“校长六人”“官佐五十三人”“牢监一人”“仓吏三人”。根据陈直先生研究，即使是在最基层的组织“里”中，也有各类职务的人员，如“安民里祭尊”印，可知汉代“里”中除里正，还有祭尊；汉简《二年律令·钱律》“正典（里典）、田典、伍人不告，罚金四两”，可知“里”中有田典，应该是田啬夫的下属；《后汉书·范宽传》附《孔嵩传》还记载“佣为新野阿里街卒”。岳麓书院秦简记载说，三十户以上的里，必须要有里典和里老，三十户以下的至少要有里典，可以没有里老，里典、里老由低级爵位的人担任。

可知，秦汉社会最小的“里”中，至少也有里正、里老、田典、街卒等职务。里耶秦简的木牍记载，秦朝迁陵县启陵乡，只有27户人的一个小小的里，其里典的任命先由乡官夫报告给县，又遭到县丞的审核和驳回，再由县尉将里典候选人改为乡的邮人，最基层的控制达到如此严格和绵密的程度，和我们比较熟悉的后来儒家重建社会后“皇权不下县”的画面，形成了鲜明的对比。

而一个基层治安单位“亭”中，也至少包括了亭长、校长、求盗、发弩等成员。杜正胜认为这些基层职务，也都是官府派任的。除了亭之外，县下的乡也有“邮”这个系统，根据里耶秦简木牍的记载，邮人的任命也是由县负责的。

庞大的基层管制，导致运行成本极高。另外，这种秦汉军国体制，对基层的信息掌控可以达到惊人的程度，很早就实现了一些人称羡的“数目字管理”。如岳麓秦简中规定了官府券书登记，对鸡犬之类的失误率也不许超过六百六十钱。西汉太守黄霸，对辖区内哪一棵大树可以做棺、哪一个亭养的猪可以充作祭品全部了然于胸。

秦汉基层社会“禁民私所立社”，禁止民间的结社，甚至到了“汉律，三人以上无故群饮酒，罚金四两”的程度，岳麓秦简中的秦律甚至规定，当兵砍了脑袋被赏爵位，同里的邻居让他请客吃喝，或者请客给他庆祝，都是犯法的，都要被罚当一年戍卒，尽可能让黔首之间处于原子化的状态。禁止民间吃喝的规定到汉代也一直持续，所谓“郡国二千石或擅为苛禁，禁民嫁娶不得具酒食相贺召，由是废乡党之礼”，正是因为禁止民间无故群饮，一些郡守干脆简单粗暴，连婚丧嫁娶的宴会也禁止了，就是不让民间以“乡党之礼”而形成结社和自治的共同体，根本就没有后世所谓皇权不下县那种“乡绅自治”的影子。

有学者曾根据长沙走马楼三国吴简、归义军时期的敦煌户籍资料研究指出，从东汉一直到中古时期的基层社会，常见情况还是由皇权下县控制的编户齐民。实际上，县以下的乡村中自治的宗族、乡绅之类的出现，主要是儒家在汉代中后期以来逐渐重建社会之后的结果，通过教化平民并鼓励他们模仿古代贵族，建立起了姓氏，其中一些崛起的平民家族还建立起了自治的宗族。有学者将西汉时期各地墓葬与县城的距离和东汉时期数据进行比较统计，通过大量墓葬资料和GPS经纬度坐标数据研究，发现山东、江苏、湖北、河南、四川等众多地区的东汉聚落，都比西汉更加远离县城等治所。这些明显变化，意味着东汉时期基层聚落可以更有效地进行自治。