游击战“将在人类战争史上演出空前伟大的一幕！”抗日战争初期，毛泽东作出这一惊人的判断。然而，他这一思想的形成与实践却经历了一番周折—
全面抗战爆发后，国民党军在正面战场浴血奋战，却丢城失地，接连失利。此时，只有万多人的八路军在敌后战场采取何种作战形式才能在战争中生存发展，在战场上大显身手？为解决这一问题，毛泽东在延安凤凰山脚下那孔普通的窑洞里思索着。克劳塞维茨的《战争论》、孙武的《孙子兵法》日夜不离左右；列宁、斯大林、季米特洛夫的论著也堆满了床头。他精心琢磨中外兵家著作的精华，深刻体会用兵的奥妙，终于构思出一个令世界战略家颇感新鲜的课题：抗日战争必须发动广大人民群众，实行游击战。
犹如在惊涛骇浪中行驶的航船，当船长拨开重重迷雾指明正确的航向时，并不是所有的船员都能够理解。果然，当毛泽东的意见传到云阳红军总部时，参加会议的众将领大惑不解：这是什么作战方略？
八路军出征在即，指战员却在战略方针认识上存有较大分歧，这个问题必须解决！毛泽东提议召开政治局扩大会议，讨论作战问题，地点定在洛川。
会场设在洛川城郊冯家村的一所破旧私塾里。前来参加会议的有毛泽东、张闻天、周恩来、朱德、博古、任弼时、彭德怀、刘伯承、贺龙等军政首脑人。当时，除邓小平留在云阳红军总部主持工作、罗荣桓率部东进没有到会外，能来的几乎都来了。不起眼的冯家村、小小的洛川县，因此在革命史上留下了特殊的一页。
会议从月日至日，讨论异常激烈。一些同志提出红军时代的游击战过时了，主张以运动战为主，配合国民党军队多打大仗，扩大影响；兵力不能分散，要比较集中；在出兵问题上，要早出兵，而且全部开出去。毛泽东坚决反对这些意见，他说：“对日本帝国主义，我们不能低估它、看轻它。同日本侵略军作战，不能局限于过去同国民党军队作战的那一套老办法，硬打硬拼是不行的。我们的子弹和武器供应都很困难，打了这一仗，打不了下一仗。因此，红军的战略方针应当是独立自主的山地游击战争。”
朱德同意毛泽东的意见，主张早上前线，谨慎用兵，广泛开展游击战。但同时也提出疑问：“不打大仗，国民党会怎么说？人民群众会怎么说？外界舆论会怎么说？”
彭德怀后来在回忆录里写道：“我们当时许多人都没有把敌后游击战争提到战略上来认识，对于毛泽东同志在洛川会议上提出的‘独立自主的山地游击战’这个方针，认识也是模糊的。没有真正认识到这是长期坚持敌后抗日战争的正确方针。我当时对于‘运动战’和‘游击战’这两个概念的主次是模糊的。如时而提‘运动游击战’，时而提‘游击运动战’。”
经激烈讨论，大家对党对红军的领导、独立自主的指挥原则和红军担负的任务都表示赞同。但是，究竟是采取山地游击战还是运动战仍存分歧。由于急着出兵，这个问题没有时间再讨论。
月中下旬，他一次次地致电前方将领，提醒他们要下最大决心实现作战方针的转变。但这个转变不会一蹴而就，也不是几封电报就能解决问题的。这一点，从平型关战斗前毛泽东与前方将领间的电报往来可见一斑。